■改革相互关联相互影响的复杂程度，决定了中国国家治理体系治理能力的现代化之路是泥泞前行的过程，需要把顶层设计与渐进调试有机结合。

　　■国家治理体系与治理能力现代化有四个核心的内容：基本的政治制度、公共价值、治理体系和治理能力，它们之间密切联系，但又各自相对独立。基本的政治制度与各个国家的传统、历史和人民的意愿是密切相关的，不同的国家有不同的选择；国家治理体系、治理能力是实现国家意志的核心要素。在这方面，各个国家之间有一定的可比性。从公共管理的角度看，我们现阶段最核心的问题是在保持政治制度渐进改革前提下厘清公共价值，尽快实现治理体系与治理能力的现代化。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，中国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为什么在这个历史阶段对国家治理体系治理能力提出了这样的要求？如何推动国家治理体系和治理能力现代化？接下来我们将面临什么样的挑战？

　　国内外环境要求提升国家治理能力

　　坚持发展仍然是解决我国所有问题的关键，经济体制改革仍是全面深化改革的重点。不过，一些学者仍感到意外，为什么在这个时候提出中国全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化？

　　这要从中国改革开放的历史说起。1978年中国开始改革开放，期间经历了一些重大转型。首先是经济体制转型，我们从计划经济向市场经济转变，经济开始高速增长，虽然经济增长率有一些波动，但总体上前些年经济增长每年平均起来是10%。另外就是产业结构，从农业制造业到制造业，再到服务业，制造业占比基本在50%以下，中国现在是制造业大国，制造业在中国经济中有着不可替代的作用。再从就业结构看，改革开放之初70%的劳动力就业是在农业，现在已经只有30%多一点，制造业和服务业领域的就业在逐渐上升，这是非常值得关注的。从社会形态来看，中国正从相对比较封闭的乡村社会向一个更加开放的城镇化社会转移。从治理体系看，改革开放之初是高度集中，现在是更加注重效率和参与的转型，政府部门所做的工作包括在基层民主和社会治理等方面也都有了重大推进。

　　关于成功的因素，有很多人做过各种各样的总结，有人提出了中国模式、中国道路等等。我们总结归纳起来可以有几点，首先是解放思想，摆脱了意识形态的束缚，按照中国的实际制定政策、推进政策。其次是中国保持了稳定，体制改革与经济改革保持协调。我们学院（即清华大学公共管理学院，编者注）从2007年、2008年开始招收了一批非洲的政府官员读国际公共管理的硕士，很多非洲的同学们谈到，非洲发展最大的问题不在于经济政策，不在于其他的公众治理的问题，而关键在于它的政治不稳定。相对来说，中国保持了稳定，这样使得我们的改革能够稳妥进行，同时中国还提高了政府效率，确保了有效治理。这与中国改革的方式是分不开的，即勇于实践，坚持渐进式改革开放，我们之前是摸着石头过河，是逐渐试错的过程。

　　中国下一步改革与发展面临着一系列问题，经济社会发展模式亟待转型，资源环境约束日益显现，比如雾霾，已经成为生活中挥之不去的阴影。社会多元、贫富差距加大、信任缺失也是比较普遍的。经济高速增长的同时治理水平提升缓慢，这是值得研究思考的问题。从上世纪90年代到2012年，从政府的效能、法律监管、腐败控制等方面看，应该说这些和我们经济高速发展是不相适应的。

　　怎么办？在十八大前后大家有各种各样的争论，有人认为我们经济改革没有完全到位，行政权力广泛寻租，解决办法是建立法制的市场经济。也有人认为，强势政府和有强大控制力的国有经济是中国经济成功的原因，未来发展应继续坚持半统制、半市场的模式。

　　2012年10月在天津举办的中国管理学年会上，当时很多学者表示，中国从1979年以来实现了以经济体制改革为中心的重大转型，取得了中国经济社会发展的巨大成功，下一步改革应该启动以公共管理现代化为基础的国家制度建设的重大转型，真正为中国长治久安与和谐发展奠定基础。当时提了三方面的改革。2013年十八届三中全会提出了完善中国特色社会主义，推进国家治理体系、治理能力现代化作为深化改革的总目标，我觉得恰恰是回应了中国公共管理学界对这个问题的认识和我们的呼唤。

　　此外，从国际环境来讲，中国也需要在推进国家治理体系、提升国家治理能力方面做更多的努力。在目前的全球化环境下，世界上任何一个角落发生的事情都可能对我们的生活产生重大影响。

　　国家治理体系

　　与治理能力现代化的核心内容

　　我们正在做国家治理体系与治理能力现代化框架的相关研究。其实，十八届三中全会提出这方面的概念和重大命题后，很多学者也做过很多研究，从国家视角、社会视角，以及从关注政治能力提升与行政能力提升等几个纬度进行了归纳，提出了很多想法。

　　我们感觉，在深化改革作为总目标的情况下，国家治理体系与治理能力现代化有四个核心的内容。第一个核心内容是基本政治制度，就是我们国家治理权力产生的方式和运营，这块叫完善中国特色社会主义，这个内容与其他部分是不可分割的。第二个重大的内容是价值体系，这个价值体系就是在基本制度下的执政理念，任何一个系统都会具备一定主导性，对我们政治行为规范确定方向。美国在上世纪三、四十年代有过政治行政的讨论，其中讨论过政治行政要价值中立。有些学者谈到，实际上价值中立是不可能的，你执政的行为、执政具体操作等等背后其实都隐含着很多的价值理念，今天谈到的公平正义、公众参与、公开透明、正当程序，这些在20年前、30年前大家不会想到，而这恰恰说明我们的价值观念、价值理念在发生变化。第三个是治理体系，国家治理结构的功能定位与组织体系相互关联，运行机制涉及很多不同类型机构的功能定位，现在总体来讲是按照同样的模式组织的，但是实际上行政型的机构与监管型的机构乃至服务型机构，它们的运行逻辑是不同的，也涉及不同层级机构之间的联系，地方政府和中央政府的协调机制等等。最后就是治理能力，即国家拥有的智力资源、配制方式和有效使用的能力，这里包括人力资源、财力信息等等，包括中央与地方的匹配，包括紧急状态下能不能够动员这些能力应对突发事件等。

　　归纳一下，我们觉得国家治理体系与治理能力现代化有四个基本要素：基本的政治制度、公共价值、治理体系和治理能力，它们之间有着密切联系，但又各自相对独立。基本的政治制度和各个国家的传统、历史和人的意愿是密切相关的，不同的国家有不同的选择，国家治理体系、治理能力是实现国家意志核心要素。在这方面，各个国家之间有一定的可比性，所以有一些学者也在说，到底有哪些指标可以把它提炼出来，对各个国家治理能力进行比较。我们认为，如果从公共管理的角度来看，我们现阶段最核心的问题是在保持政治制度渐进的改革前提下厘清公共价值，尽快实现治理体系治理能力的现代化。

　　渐进调试 泥泞中前行

　　推进中国国家治理体系与治理能力现代化的若干挑战，我用了一个泥泞前行的比喻，对这个问题做一点解释。

　　研究公共管理的人都知道，著名学者林德布洛姆在1959年发表了一篇文章，堪称公共管理学界的经典之作。针对美国公共政策和公共管理的现实，他提出，改革是一项复杂的社会问题，实际涉及的是如何选择最佳战略问题，所谓理性的全盘整体优化的方式其实是很难执行的，全盘分析对改革家的理性和科学知识要求太高，另外社会也是在不断变化的，社会生活有不确定性，很难掌握得十全十美，而且将来要有政策的不断改进调试。所以他认为，这种改革不是一个很理性的全面规划的科学，而是一个很纷繁复杂的也可以说是泥泞前行的过程。

　　他认为，这种改革往往不是一个理性的目标导向，而是解决问题导向。在这个过程中，不是目标和理论导向解决问题，而是渐进的试错，不断地尝试、学习。

　　其中有两层含义。第一层是渐进的调试，改革过程不是把每个过程执行，需要反复试错才会成功。如果说，中国过去的经济体制改革是通过这样的方式取得成功的，今后公共治理体系的现代化可能我们这个经验还不能抛弃，还必须得坚持。

　　第二层含义是引申，从某种意义上来讲是一种指引。这个也是说，中国国家治理体系治理能力现代化面临的挑战是非常艰难的，有各种各样的利益集团关系在纠缠，不能把它想象成是一帆风顺的过程。正是这样，用泥泞前行来说明我们是这样一个过程，需要我们要有这样的思想准备，去推动这个国家治理体系与治理能力现代化的成功。

　　大家也知道，我们这一轮改革特别强调的是顶层设计以及系统推进，这个其实是针对我们国家过去这几年改革的碎片化、随机的情况比较多而提出来的，这是非常有必要的。但是我觉得，我们要认识到改革的本质，顶层设计、系统推进必须与渐进调试、泥泞前行结合。如果我们讲中国经济体制改革是摸着石头过河，也许我们国家治理体系治理能力现代化的过程就是泥泞前行。

　　迈向现代化过程中将面临诸多挑战

　　下面针对国家治理体系现代化建设过程中面临的诸多难题举几个例子。首先一个就是如何正确诊断问题的根源。

　　中国面临的挑战与全世界执政者面临的挑战有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方就是我们传统讲的市场失灵、政府失灵、社会失灵等这些问题都存在，但如果把这个问题拿过来，你就会发现这几个筐子装不了中国的问题。中国的问题除了市场失灵之外，还有一类就是市场不健全。我们这个市场是转轨市场，有些产权还不够明晰，我们是行政垄断，有些机构还不存在，我们市场不是比较成熟的市场。于是，当这些问题交织在一起时，我们往往对问题的根源一开始就诊断错误了，有些是市场不健全的问题，我们把它归罪于市场失灵，本来我们应该更好推进市场作用的发挥，政府的手伸进来。所以我们看前些年的改革也有一些教训，中间出了不少问题，把这两类问题混淆是原因之一。后面还有很多问题，如果我们找不到问题根源，所开药方往往就是错误的。所以怎么样能够把问题根源和解决方案合理匹配，这是公共管理学者应该在这方面做出贡献的。

　　如何确定改革所要实现的目标模式？很多学者在研究和讨论问题时特别提到，政府、社会与市场在公共事务中应当如何有机配合，一起实现良性互动。不过，真正在具体操作时，往往并没有像大家所想的那么简单。

　　最近一个学生做了关于北京市幼儿入园难的案例，这是典型的三者之间到底该怎么发挥作用的案例。有一位诺贝尔经济学奖获得者在前几年发表的一篇论文中谈到，一个社会一个国家的教育投资，在学前教育社会投资的收益最高，学前教育的投入作为理性社会来讲应该是大的投资，但北京市的情况让我大吃一惊。北京仅2008年到2012年就有46万新出生的儿童，但幼儿园现在只有1245所，其中教育部门的只有不到30%，集体不到20%，民办1/3多一点，其他还有一些，所以现在北京儿童入园难非常典型。这里就有一个典型问题，什么事情该政府做？什么事情该市场做？什么事情该社会做？所以如何确定和谐共治的模式，这是我们面临的挑战。

　　如何平衡在不同公共职能中的角色定位？在放松经济性规制和加强社会性规制并行中，政府怎么相机抉择？新一届政府在简政放权、激发社会活力方面做了很多工作，但是我们社会性规制面临重大挑战。尽管政府这些年的监管质量有所提高，不过，调研后我们也发现，中国目前监管的质量水平难以令公众满意，真正满意有效预计只有6%多一点，绝大多数属于不满意，而且对社会性监管体系，尤其像食品药品监督、企业排污安全生产等方面，大家是非常不满意的。

　　在理性制度与现实运行的巨大差距下，若要实现国家治理能力和治理体系有效运作，基本前提是政府运作资源和有效职能的匹配。不过从目前情况看，这方面的差距也是很大的。首先就是人力资源，现在全社会整体的印象是公务员人数太多了，但从公务员人数占整个劳动人口比重看，中国显然是不算高的。最近几年政府公共职能增加得非常快，在这种情况下简单地说中国公务员太多了，需要削减政府人员，其实这违反了最基本的行政原理。很多中央政府部门都知道，几乎没有哪个中央部门不去借人的，有时候借的人超过了原来的编制，这样的运行不是科学的运行。

　　此外，在财力配制方面，与政府职能的定位也不相匹配。与此同时，不同地区财力资源配置也存在差距。有关公务员薪酬问题是大家讨论比较多的，公务员薪酬整体偏低。我们在调研中也确实了解了一下，让公务员与同等专业技术水平的员工和科研人员相比，有近2/3的人认为是低于企业员工的，70%的人认为是低于科研机构或者是高校的。

　　如何应对各种风险不确定事件？目前我们面临各种问题，比如邻避现象。这几年中国式的邻避不断兴起，这里面涉及一系列的问题，刚才特别谈到PX公众认知的问题，实际上专家和公众对PX风险感知有巨大差距，风险沟通也是巨大的问题。而且对比分析在历次PX事件后发现，其实很多问题从公共治理的角度来讲都值得我们反思。

　　最后特别要提到的是，我们的工业选址决策模式亟待改变。最核心的是我们绝大部分选址决策一开始都是政府和企业主导的封闭式的，怎么样能够有效和公众进行沟通？这是一个关键，往往到了最后，报告已经出来了，只能进行一些可行性环评或者稳定风险评估，但这个过程已经太迟了，所以这个决策模式的改变我们也需要考虑。

　　总之，我们认为，中国的改革相互关联相互影响的复杂程度，决定了中国国家治理体系治理能力的现代化之路是泥泞前行的过程，需要把顶层设计与渐进调试有机结合。行政学在中国发展已近百年，现在对公共管理学者来说是最好的时代，国家治理体系和治理能力的现代化已向研究者们提出了要求，我们要勇于承担这样的历史责任。

　　（作者系清华大学公共管理学院院长、教授，本文根据其近日在2014复旦管理学国际论坛上的演讲整理而成）

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